中国地质调查局经济师

许庆丰（中国地质调查局发展研究中心，北京，100037）地质工作由“供给驱动”向“需求驱动”转变是我们地质工作者对国内外地质工作实践进行深刻总结后确立的新思路。但从地质工作的内容看，运用经济学的理论来分析，发现这些概念的使用不够严谨。主要是使用了“供给、需求”这些经济学的特定术语，但表达的却不是经济学层面的内涵，而是实践或技术层面的内涵。这种现象在目前的地质调查经济研究中并不少见。本文拟就地质调查经济的一些理论问题发表一些意见，以求共同探讨。一、地质调查工作的成果是准公共产品地质工作是调查研究地球的物质组成及其形成演变过程，从认识自然进而利用自然，为国民经济和社会发展服务的一项探索性很强的科学技术工作。地质调查工作是地质工作的重要组成部分。目前，我国地质调查工作的实际内容主要是“一项计划、四项工程”，即基础地质调查计划、矿产资源调查评价工程、地质灾害预警工程、地质调查信息化工程、资源调查与利用技术发展工程。其中，前3项是地质调查的实质性工作，后两项是为其服务的、由其派生的，可纳入前3项工作中。过去我们研究地质调查工作成果的产品经济属性时，由于忽略非排他性特征的经济本质、非竞争性特征的表现形式，简单地认为它是公共产品。但是，单从公共产品的定义和特征来看，它不属于公共产品；单从市场能否提供的标准来看，地质调查工作成果则是公共产品；而进一步深入分析则会发现，地质调查工作成果是准公共产品。1.理论上，地质调查工作成果不是公共产品美国经济学家萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》一文中给出了公共产品的经典定义，即一个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对该产品的消费。它具有两个本质特征，一是受益的非排他性，二是消费的非竞争性。受益的非排他性，从表现形式上讲，是指任何一个人从提供的公共产品中受益，不排除其他人同时也从公共产品中受益。从经济本质上讲，是指对公共产品的供给不付任何费用的人同支付费用的人一样可以享受公共产品带来的益处，不可能阻止不付费者对公共产品的消费。这是由于技术上没有办法将拒绝为之付款的人排除在公共产品的受益范围之外，或者是排他成本高昂，经济上不可行。消费的非竞争性，从表现形式上讲，是指任何一个人对公共产品的消费，不影响其他人消费该公共产品获得效用。从经济本质上讲，是指增加或减少一个人消费该公共产品不会引起供给成本的任何变化，社会边际成本为零。要从理论上判断是否是公共产品，就必须从表现形式和经济本质两方面把握公共产品的特征。在以往的研究中，我们经常忽略非排他性特征的经济本质，只考虑表现形式；忽略非竞争性特征的表现形式，只考虑经济本质。由此对公共产品做出似是而非的判断。通俗地讲，非排他性的表现形式是指受益的范围没有限制，经济本质是指受益者无需付费或直接付费；非竞争性表现形式是指受益程度没有变化，经济本质是指供给成本不变。运用上述观点分析可知，在社会生活中，纯粹的公共产品为数极少。典型的公共产品是国防、外交、行政管理等，而地质调查工作成果不是公共产品。首先，它不完全具备非排他性的经济本质。地质调查工作成果表现形式是信息产品，我们可以通过简单设置规则——收费，就轻易实现排他，付费才能受益，不付费不能受益。其次，他不具备非竞争性的表现形式。地质调查工作成果具有地域性，只能说明本地的地质状况，不能说明他地的地质状况，不能复制，一旦有人使用，并通过后续工作取得效益，他人就无重复使用的动力，更谈不上边际成本不变。由此看来，地质调查工作成果具有潜在的排他性和明显竞争性。地质调查工作成果从表面上看是信息产品，而实质是产品说明书，表明某地是什么、有什么、有多少等，脱离具体的地域，毫无价值，可视为实物产品的附件。2.实践上，地质调查工作成果是公共产品在实际经济生活中，判断产品经济属性的标准是市场能否提供。市场能够提供的产品就是私人产品；市场不能提供，须由政府通过公共支出提供的产品就是公共产品。这就是公共产品的实践标准。需要指出的是，不同社会经济发展时期，市场能够提供的产品不同。按实践标准衡量，某产品在此时期是公共产品，到彼时期就可能不是公共产品。例如，过去我国的能源、交通、邮政、电讯等由于市场无力提供，就作为公共产品，完全由政府提供，现在有些已经交由市场提供了，并呈扩大趋势，而美国则早就由市场提供了。一般而言，在经济水平较低的时期，市场能够提供的产品少，公共产品较多；在经济水平较高的时期，市场能够提供的产品多，公共产品减少。从世界各国的地质调查工作来看，绝大多数地质调查工作都是由政府出资进行，市场不能提供，由政府提供。原因在于，地质调查工作成果不能直接产生经济效益，需要通过一系列后续工作才能产生经济效益或社会效益。这种地质调查工作成果效益的间接性、滞后性及较长产业链的特点，形成资金的技术壁垒，预期经济效益不清，机会成本增大，资本效率降低，决定了市场不会提供这种产品。但社会经济发展又需要这种产品，它的供给短缺将直接制约经济发展，因此就只能由政府来提供。由此看来，地质调查工作成果则属于公共产品。3.地质调查工作成果是准公共产品通过上述论述可知，公共产品的理论标准和实践标准并不相同。对同一产品分别用两个标准衡量，有时会得出截然不同的结论。产生这一问题的原因，在于理论的高度概括与社会经济现象复杂多样性的矛盾，在于人类生活所需要的产品并不只是公共产品和私人产品两类。现实经济生活中还有一类产品，其特征介于公共产品和私人产品之间，称之为准公共产品。准公共产品是指不完全同时具备非排他性和非竞争性两个特征的公共产品。准公共产品一般具有“拥挤性”的特点，即消费者增加到一定数值后，就会出现边际成本为正，不像公共产品那样边际成本为零。准公共产品达到“拥挤点”后，每增加一个消费者，原消费者的效用就要减少。准公共产品“拥挤性”的特点决定其消费要遵循“选择性进入”的规则，即满足一定约束条件后，例如付费后才能消费。比较典型的准公共产品是高速公路，通过建立收费站就可以轻易实现排他，只有付费才能消费。当车辆超过一定数量后，出现拥挤，产生竞争，消费者效用降低，要保持原效用，需再建道路，边际成本为正。地质调查工作成果特征前面已有论述，你使用不影响他使用，基本具备非排他性；但你使用后，他再使用效用就会降低，甚至为零，不具备非竞争性。而且地质调查工作成果的实际使用也是遵循“选择性进入”的规则，所有产生效益的后续工作的投入，可视为进入限制，典型的是矿产资源探矿权的取得是要付费的。也就是说，地质调查工作成果不同时具备非排他性和非竞争性两个特征，具有“拥挤性”的特点，使用要遵循“选择性进入”规则，所以，地质调查工作成果是准公共产品。实践标准之所以把地质调查工作成果判为公共产品，源自地质调查工作的投入来自国家财政的公共支出。在市场经济国家里，公共支出的目的就是生产公共产品。实践标准的结果是动态的，不是一成不变的，它依据供给主体的不同，把准公共产品或纳入公共产品或纳入私人产品。一般而言，当某产品既符合公共产品理论标准又符合实践标准，则该产品为纯粹的公共产品；当某产品不符合理论标准只符合实践标准，则该产品为准公共产品。二、地质调查工作需求的特殊性按照地质工作生产目的，地质工作可分为商业性地质工作和公益性地质工作，进行商业性地质工作是为了追求自身的经济利益，从事公益性地质工作是为满足社会公众的需要。地质调查工作是公益性地质工作。商业性地质工作的需求同一般商品的需求一样，毫无二致。而地质调查工作的需求则不同于一般商品的需求，有其特殊性。1.地质调查工作的需求主体与供给主体相同在社会专业化分工高度发达的今天，多数商品的供给主体和需求主体是两个不同的行为主体，但地质调查工作的供需主体同为一体，这是地质调查工作需求的特殊性之一。商品的供给和产品的生产在经济学上是两个概念。产品的生产是指由谁把产品生产出来，商品的供给是指由谁提供生产这些产品所需的经济资源。生产者的收益来源于劳动能力，供给者的收益则来源于资源的所有。如“来料加工”，“加工”方是产品生产者，“来料”方是商品的供给者。但现实生活中，在许多情况下，二者是合二为一的，以至于我们忽略了他们的区别。从事地质调查工作的资金来源于国家财政，财政资金来源于社会公众，也就是说地质调查工作成果的供给方是国家、是社会公众。地质调查队伍只是地质调查成果的生产者。地质调查工作是公益性地质工作，是为了满足社会公众，需求方自然是社会公众与国家。即地质调查工作的供给和需求主体都是国家与社会公众。2.地质调查工作的需求是其自身的生产能力地质调查工作的供需主体同为一体，决定了地质调查工作的需求是其自身的生产能力，这是地质调查工作需求的特殊性之二。需求是经济学中的特定概念，是指有支付能力的需要。支付能力可用人、财、物等具体的经济资源来表示，也可用这些经济资源的货币值来表示。需要是想要获得物品和劳务。当产品的提供者和使用者是不同的行为主体时，需求就是使用者有支付能力的需要，这是市场经济条件下需求的一般表现形式。当产品的提供者和使用者为同一主体时，需求则是自身有支付能力的需要。自身有支付能力的需要具体表现就是拥有的人、财、物等经济资源的集合，也就是自身的生产能力。生产能力等同于有支付能力的需要，这是自给自足的自然经济状态下的需求表现形式。3.地质调查工作的需求变化取决于国家财政投入在实际工作中，我们谈的地质调查工作需求，多是指社会公众对地质调查工作的需要，他没有支付能力作保障，不是经济学意义的需求。地质调查工作的需求变化取决于国家财政投入。根据公共选择理论可知，地质调查工作的需求变化取决于国家权力机构中各方利益主体的博弈，取决于资金使用者“游说”的能力，而不完全取决于社会公众需要，这是地质调查工作需求的特殊性之三。从地质调查工作需求的3个特性可以看出，地质工作“需求驱动”的概念是不严谨的，对地质调查工作是不成立的。三、供给约束是地质调查工作的特点地质调查工作所需经费来自国家财政的公共支出，公共支出的目的、范围、规模等内在的要求，以及与公共支出的使用者作为“经济人”的矛盾，决定了经费不足是地质调查工作的常态，供给约束是地质调查工作的特点。1.公共支出的目的公共支出是以国家为主体，以政府的职能范围即事权为依据所进行的一种财政资金的支付活动。它的目的是克服市场失灵，弥补市场缺陷，提供市场不提供、而社会经济发展又必需的公共产品和准公共产品，满足社会公众日益增长的需要。社会经济发展需要国防、外交、良好的市场秩序等公共产品，需要能源、交通、通讯等准公共产品。这些产品中，有一部分产品市场根本不会提供，因为它不能实现利润最大化的目的；有一部分产品政府不让它提供，因为它提供后的经营，只增加自己的收益，而减少整个社会的福利，不能使社会福利最大化；还有一部分产品由于资金、技术、风险等原因，市场无力提供。此外，这些产品所具有的非排他性、非竞争性的特点，使支付费用和不支付费用同样可以受益，且效用相同，这决定了多数人要“搭便车”。对于这些产品，只能由政府通过公共支出来提供。2.公共支出的范围公共支出反映的是政府的职能定位和政策选择，是政府职能和政策的具体体现。不同国家、同一国家不同社会经济发展时期，政府的职能定位和政策选择不同，公共支出的范围也不同。一般而言，公共支出的范围是公共产品、准公共产品的供给。国家为了实现稳定经济、促进经济发展的职能，在特定时期，公共支出也会扩展到私人产品的供给。我国经济正处于起飞阶段，市场经济体制还不完善，政府调控经济，维护市场秩序，促进经济发展的任务还很繁重。目前，我国公共支出的原则是：社会经济发展需要的，而市场不能有效提供的产品的供给；只有政府投资，才能实现社会福利最大化的事情。具体范围：一是政府履行各项职能，保证社会政治经济生活正常运转的支出，如国防、外交、行政管理等的支出，这是公共支出首先要保证的。二是基础设施建设和公益事业的支出，如铁路、电讯、教育、科技等的支出，这是社会经济发展必不可少的。三是社会保障的支出，如养老保险、失业保险、价格补贴。四是垄断行业、高风险领域的战略性支出，如能源、高新技术的支出。需要指出的是战略性支出生产的产品多为私人产品。3.公共支出要控制规模任何国家或任何时期，政府财力增长是有限的，而公共支出则是无限的，公共支出与公众需要会永远处于矛盾之中。解决矛盾的重点是控制公共支出的规模，抑制公众需要。公共支出来源于政府的财政收入，财政收入主要是通过税收的形式取之于企业和个人，财政总量取决于税率和经济总量（税基）。由经济发展规律可知，经济总量增长是有限的；由拉佛曲线可知，税率超过一定点，经济总量会下降，税收会减少，税率也不能无限增大。因此，财政收入是有限的。公共支出的不断增大是客观必然。随着社会经济的发展，政治经济生活越来越复杂，社会公众的需要越来越多，使政府职能和国家活动范围不断调整和扩大。加之市场缺陷、外部性、收入弹性等经济因素，都导致公共支出的增加。世界各国经济的发展证明了这一点，我国目前的经济发展也证明了这一点。我国目前正处于公共支出快速增长时期。解决上述矛盾，重点是控制公共支出的规模。因为，第一，财政收入是刚性的，是硬约束，而社会公众需要是弹性的，是软约束；第二，公共支出是通过命令配置资源，它比市场配置资源的效率要低，应尽量采取市场配置资源的方式；第三，公共支出的过度扩张会产生“挤出效应”，影响社会民间投资，不利于经济发展。4.公共支出的资金使用财政资金的使用不同于私人资本的使用，它不能按照自己的意愿随意使用，而须按社会公众的意愿使用，按政府的规定使用。根源在于他们不是资金的所有者，只是资金的使用者，它的所有者是社会公众和政府。财政资金的使用，是资金的所有者与使用者之间通过“委托代理”方式进行的。在这种方式中，使用者要听命于所有者。但它又不同于市场上一般的“委托代理”。在企业股东和经营者的“委托代理”中，股东只提出目标，经营者自主运用资金来实现目标即可，经营者拥有一定的自主权。财政资金的使用者几乎没有自主权。原因在于股东投资是自愿的、谋取利益的，而财政资金的支出是强制的、没有回报的。“委托代理”关系本身存在“道德风险”，企业的“道德风险”可通过利益回报来约束、减小，财政支出的“道德风险”就只能通过规定完成目标，并规定每一笔资金的具体使用来约束、减小。简单地说，财政资金的所有者对每笔资金的使用在事先都作了明确的规定，使用者只能照章使用，不能随意调整。为了保证财政资金的使用按所有者的意愿进行，各国都通过制定有关的法律来规范公共支出，我国是通过制定《中华人民共和国预算法》来规范财政支出。5.公共支出的使用者追求自身利益最大化理论和社会现实告诉我们，公共支出的使用者也是“经济人”，他通过特有的方式追求自身利益最大化。公共选择理论中论述到，公共支出的使用者，有把社会公众的实际需要扩大两倍的趋势（尼斯卡宁模型）。他们会通过追求“最大化预算收入”的方式，尽量控制、使用更多的资源，谋求自身利益最大化。这更加剧公共支出与社会公众需要之间的矛盾，但也为削减公共支出提供了理论依据。6.经费不足是地质调查工作的常态，供给约束是地质调查工作的特点根据上述观点，对地质调查工作进行相应分析，自然会得出：经费不足是地质调查工作的常态，供给约束是地质调查工作的特点。地质调查工作作为准公共产品，市场一般不会提供，需要由国家财政解决地质调查工作所需的投入。国家财力有限，投入地质调查工作的经费就有限。而地质调查成果无偿使用的特点，使社会公众对地质调查工作需要巨大。与需要相比，地质调查工作经费也就不足。公共支出优先满足国家履行政府职能，在现阶段还要优先满足社会保障，以保持社会稳定。地质调查工作处于相对次要位置，在国家财力一定的条件下，难以充分保证地质调查工作所需经费。财政资金的使用要按规定进行，但由于地质工作具有很强的探索性特点，造成了地质调查工作经费预算难以合理，出现结构性的经费不足。与地质调查工作者追求的“最大化预算收入”相比，地质调查工作经费更是不足。地质调查工作的产品属性，公共支出的内在要求，决定了经费不足是地质调查工作的一般状态，地质调查工作的发展受供给制约。我们研究地质经济已经多年，但较多侧重于对地质勘查经济的研究，对地质调查经济很少单独研究。因此，我们考虑地质调查工作时，习惯采用地质勘查经济的思路和研究成果，没有注意二者的区别，在实际工作中，使用了一些似是而非的概念。这一方面容易引起他人误解，与外部沟通困难，以致得不到应有的支持；另一方面，会影响自身选择更科学的发展道路和具体措施，不利于地质调查工作的发展。本文的目的是希望大家重视地质调查经济基本理论问题的研究，注意区分商业性地质工作和公益性地质工作的特点。公益性地质工作中的资源配置在宏观上是通过命令的方式进行的，为提高公共支出的效益，虽在实际操作中提倡通过市场配置资源，但源头上与商业性地质工作的资源配置方式不同。作为主要从事公益性地质工作的我们，应认真研究地质调查工作的经济规律，不要简单照搬，以推进地质调查工作的健康发展，更好地为国民经济和社会发展服务。参考文献[1]吕恒立.试论公共产品的私人供给.新浪网.[2]谷书堂.社会主义经济学通论.上海：上海人民出版社，1990.[3]许正中.公共财政.北京：中央党校出版社，2003.[4]中国地质学会2000年中国地质研究会.21世纪初中国地质工作改革与发展.北京：地质出版社，2003.作者简介许庆丰，中国地质调查局发展研究中心人事处处长，高级经济师。