小囧字
摘要本文分析了在公共危机中，媒体承载的责任和使命、媒体危机传播的策略以及媒体如何强化自身的功能与责任等。 关键词 公共危机 媒体功能 媒体责任 2008年5月12日14时28分，四川汶川发生的0级大地震给人民的生命财产造成巨大损失。 这是一次典型的由自然灾害引发的公共危机。在这场抗击地震灾害的重大战役中，新闻媒体和广大新闻人不畏艰难险阻，见证、记录、参与了这场伟大的抗震救灾行动，媒体功能及责任得到充分体现。 事实证明，在公共危机中，媒体承载着重要责任和使命。媒体功能发挥得好，公共危机公关就顺利；媒体功能发挥得不好，公共危机公关就麻烦……如何发挥好媒体功能，对于处理任何公共危机，十分必要和重要。在汶川大地震后，我们看到，媒体积极、主动承担责任、发挥功能是社会安然共渡难关的重要因素之一。公共危机时刻，媒体既是记录者、见证者，更是参与者、协调者。充分调动一切社会资源，尤其是发挥媒体功能，是应付公共危机的必备条件——这是媒体的责任和使命。 一、媒体危机报道中的责任分析 媒体要做“安全阀”不做“助燃剂” 传播具有深层次的解释功能，通过“解释”，向人们阐释危机发生的背景、起因、影响以及发展趋势，帮助人们更深刻地认清形势、统一态度，使组织在此基础上确定对策，制定措施，实施有效管理。 在危机传播的过程中，受众最关心的是有关危机信息的内容、发布者和传递的方式。在危机事件发生之后，大众媒体在信息传递、知识介绍、信心鼓励等方面起着非常重要的作用。但是，大众传媒的危机信息传播需要注意下面四个方面问题：信息失真、报道失衡、重复传播、急功近利，造成媒体公信力的下降和受众趋向不稳定的局面。同时，也需注意受众面对危机信息传播的媒介素养水平不高，缺乏理性判断各种传播渠道的客观性和可信性的能力，不知道如何接触公共信息源，如何判断大众传媒报道的真伪，对得到的危机信息缺乏科学判断和理性分析，导致轻信来自人际传播渠道的流言。 由此可见，在传播危机事件时，新闻是柄“双刃剑”，媒体既可能是“安全阀”也可能是“助燃剂”。媒体作为舆论的工具，具有反映舆论、引导舆论的功能，及时、真实、准确地传播危机事件信息，让公众尽快了解事实真相，大众传播就是“安全阀”。如果瞒报谎报危机事件信息，大众传播就可能是“助燃剂”。 因此，对公共危机，媒体首先要做好全面报道，尽可能及时地将真相告知公众，廓清谣言，稳定人心。其次做好舆论引导。当危机来临时，由于社会有较大变动和震荡，导致刺激意见的出现并汇集为舆论，而舆论又反过来影响着公众的意见和情绪。此时，如果进行正确引导，舆论就有助于危机的解决，而如果引导不善，舆论就有可能形成阻力。 媒体要树立大局意识，善于信息的取舍 一旦危机事件发生，媒体就要积极面对，把社会公众对危机的舆论引导到有利于危机解决的正确方向上来。如何发挥媒体的积极作用，正确引导舆论，需要媒体树立全局意识和大局意识，全面配合危机处理者，二者达到完美的结合，共同促进危机的解决。 公共危机是对媒体的一场大考验，既是新闻敏感性的考验，也是政治敏感性的考验，更是综合业务能力的考验。2008地震灾害涉及到方方面面，但始终有一个聚焦点——抗震救灾，包括受灾状况、救人和重建工作。紧盯聚焦点是媒体的本能，但怎么盯、盯什么，却反映了媒体自身的素质。每一场公共危机，对媒体来说，都是一场战斗。这场战斗不仅仅说要“在场”，在场只是起码的要求，更重要的是打好责任牌，是最大程度地为化解危机出力。在报道中不渲染灾情，以稳定人心，维护稳定，减少些对民众产生恐慌心理的信息传播。这是责任媒体在报道中大局意识的体现。 危机传播，不同于一般的新闻传播，它是在极大时间压力下对不确定状态作出的无章可循的传播。媒体必须以高度的责任感，树立大局意识，努力提高危机传播的引导水平。 在此次地震灾害面前，各媒体积极介入，纷纷派出记者奔赴抗灾第一线，为读者带来了各地第一手材料，但这其中仍然存在着各种复杂因素，只要稍一处置不当，就有可能进一步激化危机。这主要体现在媒体对信息的取舍上。 面对这么多信息，公开什么不公开什么，就对媒体造成了考验。如果不加判断，有什么就披露什么，哪怕信息是真实的，也有可能起到相反的作用。在这样的公共危机面前，传媒责任不仅是派记者奔赴抗灾第一线，更关键的是需要有大局意识和高度的政治家办报的理念，帮忙而不添乱。 公共危机管理必须注重媒体作用 新闻媒体作为一种重要的社会力量，在公共危机管理中发挥的作用日益凸现。因此，政府在危机管理中，要充分重视新闻媒体的作用，制定有效的媒体政策，及时向公众公开信息，提高决策透明度，引导公众共同克服危机。 危机管理中，双向式对称模式是最可取的模式，其目的在于与公众交流，并从公众的反馈信息中寻找最佳的、切中要害的有效传播手段。其中包括：政府主动与新闻媒体沟通，提供真实信息供其发布，并考虑公众需求，作针对性报道。危机发生后，应快速建立政府—媒体—公众三者之间顺畅的信息沟通路径，使媒体既承担起政府真实信息发布者的角色，又成为收集舆情、反映公众呼声的最佳渠道，实现政府与公众之间良好的双向沟通。相反，如果只是单向地传播信息，不注重信息反馈，忽视公众在危机中的心理需求，将使沟通的效果大打折扣。 二、媒体危机传播的策略探讨 媒体要保证危机信息的及时公开和全面 向社会提供真实的公共信息是政府和媒体的社会责任，应对突发事件，及时和客观地披露信息，更是关系到信息渠道是否畅通、应对措施是否得力，大众心理是否安定、社会是否稳定的大局。如果媒体在涉及到有关公共安全、公众利益的重大突发性事件中保持沉默，让小道消息满天飞，那就是媒体的失职，丧失了自己的责任感和使命感。 因此，传媒必须尊重受众知情权，形成畅通的信息传播渠道和沟通渠道，建立完善的信息供求体制，满足受众不同层次、不同类别的信息需求。 媒体应对公共危机的措施之一是严格遵循第一时间原则。危机事件中的新闻传播应该在第一时间引导舆论，即所谓抢占制高点，先入为主、先声夺人、先发制人。谁第一时间发布新闻，谁就掌握了舆论的主动权、事件处理的主导权。 在保证了信息及时公开的基础上，媒体报道应是全方位的。媒体不能满足于向公众提供危机事件零散的信息，还应该随着事态的进展，分析事件的来龙去脉、发展趋势，做出自己的评价。这种引导，除了渗透在对事实的报道中，更多地以采访专家、学者的形式，以别人之口来传达媒体的态度。有时，则以社论等各种言论文章的形式，直接表明态度。有时，还会采取让公众参与讨论的方式，给公众提供一个政策参与视角。只有在满足不同公众对不同信息需求，社会秩序才能正常运转。 媒体要保证传播来源的可信度和知名度 以美国社会心理学家霍夫兰为首的耶鲁学派在研究传播来源对受众态度的影响时指出，传播来源的可信度和知名度与传播的效果成正比。在保证信息公开和全面的同时，新闻媒体还要履行“把关人”的职责，保证信息来源的可信度和知名度。 把关理论之一巴斯的“双重行动模式”指出：新闻媒介的把关过程分为两个部分，第一部分是新闻采集阶段，记者是主要把关人；第二部分是新闻加工阶段，编辑是主要把关人。也就是说，在危机传播中，记者和编辑都要在新闻流经各自把守的阶段严格把关，保证传播来源的可信度和知名度。在此要求下，媒体应该与危机信息发布的主体——政府保持密切畅通的联系，因为政府是最具权威性的信息来源。由政府权威部门发布的信息，老百姓是深信无疑的。这样，媒体在劝服公众改变某些错误的想法和偏见，平息公众过激行为以及排除危机解决中的其他障碍时就会更加得心应手。 公共危机事件，涉及国计民生或国际关系，其复杂性与深层次问题，记者或媒体一时可能看不清楚，甚至根本无法知道它的内幕与政治背景，在短时间内很难作出准确的判断。媒体要充分考虑危机的政治属性、波及的范围和各种后果，以审慎理性的态度进行处理，因此媒体必须获取和保证传播来源的可信度和知名度，才能帮助政府处理危机，否则就会严重影响危机的解决，甚至导致事件的升级。 媒体要充分利用“议程设置”引导公众舆论 政治学家伯纳德·科恩在其《报纸与外交政策》一书中说“媒介在使人们怎样想这点上很难奏效，但在使人们想什么这点上却十分有效。” 美国传播学家麦库姆斯和肖在对1968年总统大选的实证研究中得出结论：“大众传媒具有一种为公众设置议事日程的功能，大众传媒作为‘大事’加以报道的问题，同样也作为‘大事’反映在公众的意识当中；传媒的新闻报道以赋予各种‘议题’不同程度的显著性的方式，影响着人们对周围世界的‘大事’及其重要性的判断。”在危机传播中，为了引导公众舆论向有利于危机解决和社会稳定的方向发展，媒体可以加大相关信息的流量，让这些信息处于明显的优势地位，以引起公众的注意，进而成为公众议论的话题，成为公众中的主导价值观。 利用“议程设置”引导公众舆论，是媒体面对危机的积极姿态。在汶川大地震报道初期，“议程设置”的主题应确立为告知危机的真实情况，引导公众如何避险；中期，“议程设置”的主题应确立为如何救灾抗险，发动社会参与；后期，“议程设置”的主题应确立为恢复社会秩序，重建家园等。 三、公共危机中媒体功能和责任强化的现实途径 媒体要不断完善自身功能 (1)树立“维护人民根本利益”意识 在危机报道中要以最广大人民的利益作为媒体报道的根本出发点和价值诉求。另外，危机信息的特性也要求新闻媒体树立这样的意识。危机事件作为一种社会事件，具有“三公性”：一是公众性；二是公共性；三是公开性。因此，媒体有责任及时、全面、客观、公正地向全社会发布危机时期的各种重要信息，同时成为观点和思想流动的平台。 危机中，维护人民根本利益意识的重要体现之一在于准确把握受众需求。 危机发生后，有三个方面可供选择报道，即事件本身、事件中的受害者、事件引发的政府或社会行为。如何报道这些内容，第一，站在受众立场思考问题。要时刻想着“此刻受众最想知道什么”，“哪些信息是受众最想了解的”，“哪些事实对受众来说是新鲜的”等受众的关注点；第二，要尽快了解和掌握环境资料和事件发生、演进的过程和细节，这样才能对整个事件或现场有一个宏观的把握和判断，以免使报道流于“只见树木，不见森林”的浅薄；第三，开启所有的感官来体察和认知，并以最富于现场感的方式表达出来，用事实表达的完整性和深入性来感染和说服受众。 同时，树立“维护人民根本利益”意识，需要强化新闻媒体的责任意识，危机管理中的新闻媒体要拒绝商业化运作。危机关乎国计民生，牵连甚广，在对其干预时，任何的马虎懈怠都有可能酿成无法弥补的错误，商业化目标很容易使新闻媒体偏离自己的职业责任。 （2）遵循传播规律，改进危机传播策略 第一、对真实性传播策略的艺术性运用 在危机报道中，由于危机事件涉及范围宽，影响巨大，事关大局，媒介不仅要真实报道新闻，更要在处理新闻事实的艺术上下工夫。 媒体除了考虑事件的真实性和关注度外，还必须考虑对社会承担的责任，要考虑宣传报道可能会带来的负面的和消极的社会影响。换句话说就是危机报道要讲求传播策略，在坚持新闻真实的要求下要以正面引导为主。 此外，在报道的时机、报道的组合上也要讲求技巧，根据2002年诺贝尔经济学奖获得者—一心理学家卡尼曼的前景理论推理，如果有几个坏消息，媒体应该把它们放在一起报道，因为两个坏消息加起来所带来的痛苦要小于分别经历这两次坏消息所带来的痛苦之和；如果有一个大的坏消息和一个小的好消息，媒体应该给以分别报道，因为这样的话，好消息所带来的快乐不至于被坏消息所带来痛苦所淹没，人们还可以感受到好消息所带来的安慰和鼓励；如果有一个大的好消息和一个小的坏消息，媒体应该给以同时报道，因为坏消息所带来的痛苦会被好消息所带来的安慰和快乐冲淡，坏消息的负面效应就小得多。事实上，在不违背新闻真实原则的前提下，对重大公共危机中的各种新闻，选择时机恰当并对之进行有意识的组合传播，这是一种非常有效的稳定情绪、安抚人心的传播技巧。 第二、探索舆论引导新方法 可以说，受众接受新闻信息的过程，既是一个进行信息确认、材料收集的过程，同时也是新闻报道影响他们已有观念的一个过程，而这正是新闻媒体有效引导社会舆论的直接方式。 媒体在进行舆论引导过程中要注意舆论的“零境导向”问题。所谓舆论的“零境导向”，是指在事物发展的初始阶段，媒体找准切入点、矛盾交汇点，进行客观准确的舆论引导，此时受众易受影响，引导最容易成功，以最小的媒介成本和社会成本达到最佳的舆论引导效果。在公共危机发生之初，媒体如能及时介入，警醒各方，畅通信息，往往能对其危害性的扩散和发展进行有效的遏制。相反，一旦问题成堆，各种矛盾错综复杂、盘根错节时，舆论引导的力量就极为有限。纵然动用数倍于初期的力量和资源，媒体的力量场——对受众的态度及其行为层面的影响，也必然难以发挥应有的作用。 同时注意舆论的“首因效应”。美国的传播学者在对相互冲突信息的不同呈现顺序的研究中发现，当受众面对两种冲突的信息时，两种信息的不同呈现顺序会影响受众对信息的接受。即当先呈现信息A，紧接着呈现信息B，且在信息呈现后延长一段时间再测试态度的改变，受众就会倾向于接受信息A，这就是所谓“首因效应”的一种表现形式。在危机事件刚爆发的时候，往往是人们对信息的需求最大的时候，如果这时主流大众媒体上没有声音，那么各式流言通过各种非正式传播渠道就会大行其道，而当流言先于主流媒体的声音进入公众的认知领域之后，要再纠正就事倍功半了。 第三、把握好报道的度和信息的平衡 危机报道应该有度，这里的“度”既包括新闻的广度、深度，同时也有适度的含义。传播学研究规律告诉我们，媒体作为“大事”加以报道的问题，同样也作为“大事”反映在公众意识当中，媒体越强调，公众就越重视，媒体能在一定程度上放大或缩小某事的重要性。在公共危机中，媒体传播量过小或过大，都不利于危机的解决。 因此，媒体要对新闻进行斟酌、审读，既要考虑到读者需要，更要关心当前的政治大局、社会稳定。 另外媒体应从大局出发，保证及时报道危机的同时，还需要提供危机事件以外多方面信息，适当转移受众注意力，把握信息整体平衡。 第四、整合信息协同作战 信息整合就是大众媒体、互动媒体、电子媒体等多种媒体，在所有与社会公众接触的地方，传播“一个声音，一个形象”，注重信息的一致性，同时，在恰当的时机、适当的地点，以恰当的形式对公众传播恰当的信息，达到信息的最有效传播。 整合信息，强调传播的协同效应，即如何使各种传播活动显得更有生气并获得协同效应。它不只是几种传播工具和传播手段的组合，而是整个传播过程的整合。首先，对公众的信息传递加以整合，深入了解传播对象，区分不同社会公众，采取不同的传播方式和内容，进行差异化传播。如面向老年人可以以广播传播为主，面向中年人可以以电视、报刊为主，面向年轻人可以以网络为主。其次，讲究传播的时机，由于危机的突发性与时间的紧迫性，把握传播时机极为重要，在适当的时机以适当的节奏传播，决定了传播的有效性和及时性。 （3）建立危机报道机制 要把“第一时间报道危机”落到实处，媒体必须建立完善的危机报道机制，当危机事件发生后，媒体可以立即调集人手、设置方案，采取行动报道危机。 就媒体自身而言，各部门之间应当建立协作机制，以协调采编部门和其它部门的关系，调集力量、提供便利；协调编辑与记者的关系，记者采访了解事件的过程和趋势，编辑了解背景和宏观局势，使报道井然有序。如中央电视台通过设立信息员报题制度、24小时新闻监检制度等强化各部门之间、与全国省市台之间的资源共享。同时与国家安全生产监督管理局、国家防总等部委建立了突发事件的快速反应机制，一旦突发事件发生，这些部门会在第一时间通知央视的有关联络人，央视的前期采访部门也会在第一时间以字幕或电话连线方式将其播出。随后联系其它相关人员，以做到对突发性事件的及时监控和快速反应。此外，一套完善的危机报道机制还应该注意平时对参与报道危机的新闻工作者进行培训，包括政治素质、身体素质以及业务素质等，以便在危机发生时刻能够迅速开展报道工作。 （4）倾注人文关怀 在危机传播过程中，媒体必须强调“以人为本”，即关注“人”这一主体，关注人的生存状态，关注被报道者的遭遇和命运，维护和尊重每一个人。 危机报道中，媒体更应该，体现人文关怀：重视对危机事件本体的报道，让受众了解事实真相，哀悼遇难者，抚慰幸存者及受难者家属；把握分寸，尊重受难者隐私。受难者及其亲属也有维护个人隐私及消除或减轻痛苦的权利，他们最不愿提及、最不堪回首的就是自己或亲人遭遇不幸的过程和悲惨的细节，因此灾难报道要尽量避免给受难者及其亲属带来“第二次伤害”；弘扬危机中的人间真情。 强化媒体和政府的互动合作 危机报道，媒体必须保证信息来源的可信度和知名度，而政府是最具权威性的信息来源。媒体应与危机信息发布的主体——政府保持密切畅通的联系。另一方面，政府也需要从媒体处获取信息，了解社会各方状况。在媒体和政府的互动合作中下，需要强化以下工作： (1)加强媒体对政府的舆论监督 新闻媒体不是化解危机的直接实施者，但如果一个社会没有新闻媒体的监督，一些危机事件就有可能被压制和忽略，得不到有效的解决。可以说，媒体对政府的舆论监督，一定程度上影响着政府的危机决策。媒体对政府的舆论监督，提高了政府的危机处理效能。 （2）加强政府对媒体的引导 在危机中加强政府对媒体的引导是必要的。 第一，危机一旦发生，为控制危机事态、稳定社会秩序、避免社会恐慌，危机管理主体首先必须快速应急，通过媒体以最快的速度发布最新的信息，争取舆论主动权，有效地控制新闻传播的导向性，防止媒体为抢独家头条新闻，发表刺激危机局势的新闻消息，误导社会公众，或加剧公众的社会恐惧心理；第二，统一信息发布规则和信息发表渠道。政府必须明确信息发布的规则，采取各种直接有效的危机管制措施进行信息筛选，同时有目的、有针对性地选择信息源和信息传播渠道，通过新闻发言人，不断向社会公众和新闻媒体说明危机发展的状况，唤起社会对危机管理行为的支持。同时，在向公众和媒体沟通信息时，一定要及时向政府内部各部门以及有关方面通报信息，保持危机信息的一致性和连续性。第三，有效、合理地控制媒体活动的范围。媒体无限制地对危机进行采访，往往会影响政府的危机管理效率，甚至引起政府对危机处理的失误，使受害者再次受到创伤。政府需要制定相关的法律或法规来确定媒体能够进入的活动范围，这样既可以为媒体公正介入危机事件创造制度保障，又不影响媒体参与危机的积极性和主动性。第四，为媒体创造公正介入危机事件的秩序。媒体公信力的树立有赖于政府开明的媒体政策，需要比较宽松的舆论环境，为媒体创造良好的介入危机事件的秩序有利于媒体在危机事件中发挥积极作用。 
地方政府对公共危机管理的 不足及完善 我国目前处于社会变革期， 地方政府决策的不缺定因素增加， 加之网络的兴起使得地方政府再也不 能和以前一样来处理问题，能不报就不报，能瞒报就瞒报，能压就尽量压，这种传统的行政模式已经不 适合处理公共危机问题了。 地方政府必须以新的姿态来面对公共危机和公众的质疑， 加强对民众的沟通。 多方面的原因让公共危机管理成为地方政府公共管理的重要职能， 如何恰当的应对公共危机， 已经是摆 在地方地方政府日程上的一道重要课题。 地方政府在面对危机时的应变能力与沟通， 处理能力也成为民 众对地方政府信任度的标准，直接影响到地方政府形象。由此可见，其重要性和必要性日益显现和得到 重视。 1 地方公共危机管理的内涵随着我国改革开放的力度的不断加大，市场经济的快速发展，以及我国加入 wto 面临 的国际挑战的加剧，社会发展中的不确定因素增多，各类矛盾和问题层出不穷，我国目前 又处在转型期，由此引发的公共危机可能性大大加强，领域扩大并呈现出复杂的态势。可 以说当今时代是一个公共危机频发的时代，突发性已成为政府行政面临的主要障碍，迫切 需要地方政府进行有效快速的应急管理。那么什么是地方公共危机管理，其基本概念是什 么，搞清楚危机，公共危机，地方政府的概念是阐述地方公共危机管理的逻辑起点，以下 是这几个概念的内涵。 1 危机的概念而要理解公共危机管理，首先要弄明白什么是危机，在英国韦伯词典中，危机是指有 可能变好或者变坏的转折点。正如阿里巴巴总裁马云所说的那样，——危险与机遇并存。 关于危机的概念很多学者从自己所研究的领域对危机进行了定义，有管理学视角，公共关 系学视角，社会心理学视角等，而综合起来，我国著名行政管理学家，新中国公共管理学 奠基人夏书章教授指出， “危机是一种突发性的紧急态势或事件，可能对组织及其人员， 产品，服务，资产和声誉造成损害，甚至威胁到社会系统的基本机制和行为准则，要求决 策者迅速应对以消弭负面影响” [1] 。 2 公共危机的概念对公共危机的概念，很多学者在定义时各有侧重，但内涵是一致的，中国学者张成福 指出：公共危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现影响社会的正常运作，对生 命，财产，环境等造成威胁，损害，超出了地方政府和社会常态的管理能力，要求地方政 府采取特殊的措施加以应对。[2]对公共危机的概念进行初步了解后，进一步分析公共危机 的分类，分级，与分期状况，因为不同类型的公共危机诱因，影响方式和危害程度有很大 差异，地方政府需对症下药，分别对待，即便是同一种在不同时期也有不同之处，也要采 取不同的方式，由此可见，分类，分期，分级是重要的，应该引起足够重视。危机划分的 类型很多，划分的标准不一，有按产生的原因划分，有按表现形态划分，有按发生的领域 划分等等，但是不管那一种危机，只要涉及到大规模的公众利益，需要国家公共部门介入 1 处理，便可划入公共危机的范畴。根据《国家突发公共事件总体应急预案》 ，安慰各类突 发事件的影响程度，可控性，影响范围等因素，可分为四级，即一级（特别重大） ，二级 （重大） ，三级（较大） ，四级（一般） ，依次用红色，橙色，黄色和蓝色来表示。[3]根据分 级管理的原则和我国政权组织形式分别有中央，省级，市级和县级地方政府同一领导和协 调应急处置工作。而对公共危机进行更好的处置和应对需要对公共危机进行恰当的分期， 以便在各个时期都能采取合适的措施。而分期问题有四阶段论，有五阶段论，我国的学者 有的还分为三阶段论，但是不论分为几个阶段其内容基本一致，不外乎是多阶段论是对各 个环节的细化，三阶段论只是大概的过程论述，并没有实质的不同之处，只是强调的重点 不同罢了。中国学者薛澜，钟开斌根据突发事件可能造成的威胁，实际危害已发生，危害 逐步减弱和恢复可将突发公共事件总体上分为预警期，爆发期，缓解期和善后期。其主要 任务是，预警期是防范事件的发生，尽可能控制事态发展。爆发期是及时控制突发公共事 件并防止其蔓延。缓解期是降低应急措施的强度并尽快恢复正常秩序。善后期是对事件进 行调查和评估总结经验和学习。 3 地方政府的概念地方政府指管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，通常对应于中央政府 （在联邦制国家，即称“联邦制府”）的称谓，汉语简称“地方”。 中国的地方政 府除特别行政区以外分为三级即省级、县级和乡级。中国大陆地方政府自 1950 年开 始至 1980 年代，除直辖市以外，实际以三级为主，三级和四级并存；1980 年代以后 转为四级为主，三级和四级并存。 [4] 4 地方政府公共危机管理地方政府危机管理是指地方政府为了应对地方突发公共危机事件而进行的一系列有 计划有组织的管理过程，主要任务是有效地预防和处置各种突发危机事件，最大限度地减 少突发危机事件的负面影响。其主要特点有危机管理区域的地方性，利益实现的局部性， 资源调配的有限性，管理行为的机会性等。[5] 2 从山西“问题疫苗”和“地震门”事件看地方政府对公共危机管理存 在的问题 1 对“问题疫苗”和“地震门”事件的简要叙述 2010 年 2 月 21 日凌晨三点左右，在太原、晋中、长治、晋城等地发生地震的消息相 继传开，导致各市、村居民半夜从家里跑到街头、公园、田间躲避灾难。在榆次、祁县、 平遥、左权等地，各乡村通过广播叫醒熟睡中的村民起床躲避灾害。在灵石县每个村里的 喇叭都广播了要地震的消息。榆次、太原等地村民甚至有大部分村落彻夜鞭炮声不绝，人 们跑到村外田间地头，休息于车中，静静地等待地震的到来。事后，当地地方政府未就此 2 事作出解释和表态，从 1 月起直至 2 月 20 日晚山西人民等地震之前，关于山西地震的信 息在互联网上不断发出和交汇，舆情声势凶猛，也未见山西地方政府发声，最终导致了民 众无所知情，只得听从网络热帖谣言，才使得山西突发了这场公众危机。 2010 年 03 月 17 日，据有关媒体报道，山西近百名儿童不明病因致死、致残或 引发各种后遗病症。 家长伤心欲绝、 四处求治、 负担沉重。 导致如此惨剧的病源何在？ 锲而不舍的患儿家长纷纷质疑:“接种了乙脑疫苗怎么又会得乙脑？急性播散性脑脊 髓炎难道不是接种疫苗所致？” 接种疫苗违规操作， “高温暴露” 还是 疫苗失效？…… 矛头直指用来保障人“山西疫苗问题”要追溯到 3 年前，最早举报的是山西省疾控中心 专门负责防病信息的原信息科科长陈涛安。据他称，从 2006 年以来，在山西境内出现了 大量疫苗被高温暴露的情况，他亲眼看到许多疫苗在夏天被堆放在没有任何冷藏设备的疾 控大楼一楼，许多人在往疫苗盒上贴“山西疾控专用”。 在 4 年前的这次事件中，地方 政府没有做出任何反应，导致 2010 年被媒体曝光，使地方政府威信大受影响。并且在日 后的新闻发布会上有关负责人仍旧是希望把事情掩盖住，做了虚假不诚实的答复，导致被 记者围困，使得政府形象更加受损，民众对政府更加的不信任。[6] 2 地方政府对公共危机管理的不足之处以上例子充分表露出山西地方政府在面对公共危机时暴露出的缺陷，在面你对公共危 机时，地方地方政府首先想到的时对公众进行隐瞒，我们习惯于报喜不报忧，爱吹不爱批， 闻批则怒，文过饰非。尤其是遇到公共突发事件，包括空难，海难，爆炸，矿难，水灾， 地震，洪水等，对这些突发事件的报道常常是慎之又慎，阻力重重，对这些涉及千家万户 的热点问题，总是大事化小，小事化了，真相被掩盖，这些似乎习以为常了，教训确实非 常惨痛。而山西方面之可为剥夺民众知情权的典型。赋予民众知情权，加强地方政府于民 众的有效沟通，建立民众于地方政府的相互信任，携手共度危机。地方地方政府应该相信 民众有一定的理性并赋予其知情权，同时，民众对地方地方政府处理重大事件的能力也要 给予高度信任并充分配合，这就需要地方政府在重大信息披露上做出重大调整和改进，改 变对突发事件所采取的策略，并以积极主动的姿态来获得民众对地方政府的理解和支持。 地方政府说真话将会使民众对地方政府充满信任，为以后地方政府处理危机事件减少心理 障碍。通过山西问题疫苗事件可以看出，目前处理公共危机地方政府仍旧是缺乏经验，仍 旧是采用以前老一套的方法进行应对，并暴漏出了很多问题，其主要有以下几个方面： 其一、地方政府以及民众应对危机意识不强，危机教育欠缺。公共危机理念和意识不 仅仅是指政府公务人员(特别是领导人员)的公共危机管理意识和能力，还包括社会民众的 危机意识和应急技能。在面对可能地震的谣言时民众的反应出乎预料，甚至出现慌乱，做 出了很多不理性的行为，让人啼笑皆非。甚至没有人怀疑事件的真实性，盲从谣言，并且 四处传播，理性在这里不起作用，人们只是随大流，四处逃散，事件的第二天有些人仍旧 不敢回家。可以由此想见，如果真的地震来临时，这种不理智的行为会造成更大的损失， 3 一些书本上科学预防地震的常识被遗忘，取而代之的是错误的避震方法，虽然没有造成人 员伤亡，但是给民众危机意识的欠缺敲响了警钟。 其二、应急管理中的专家咨询机制不健全。危机管理由于其专业性、科学性，所以要 发挥专家、学者特别是危机管理专家的积极作用。在地震谣言传播的初期，政府并没有请 专家向公众发布权威科学的信息，把谣言扼杀在摇篮里，导致谣言在后来的几个小时里呈 几何级数量增长并加快传播，而且由于现代通信技术的发展，网络的崛起，更是使谣言的 传播比以往任何时候都要快，传播的范围更加的宽广。 其三、当前各级政府在危机管理中明显存在“轻危机预防、重危机处理”的倾向。我 们的习惯是只仅仅重视危机处理，主要侧重于危机爆发后的应付。对公共危机预防与预警 重视的不够， 没有认识到危机管理实际上更重要的是危机预防， 只重视事后的补救性管理， 致使政府在危机来临时处于被动的地位，而不是主动出击。那么为什么会导致我国各级政 府对预防的轻视呢？笔者认为，除了主观思想上认识不到位之外，还有个根本性的原因是 我们在处理政府与市场的关系上有差错，结果导致一些政府部门也以追求利润最大化为原 则。如问题疫苗事件中政府的卫生管理部门官商勾结，出于利益，疫苗制造商不顾婴儿的 安危，制造假的疫苗牟取暴利。 其四、专门的公共危机管理机构及运行机制不健全。一方面我国对处理公共事件的部 门设置不统一，危机一旦出现时，往往仓促组成一个“临时指挥部”进行指挥调配。然而 一个危机的出现要求多个部门协同作战各尽其职。这样就容易造成被动应战，而且部门间 缺乏默契，以导致不能最大的挽回经济损失，由于没有专门机构，所以相对来讲就缺乏应 对危机的专业人才。另一方面，在危机管理管理过程中，对于危机发生前、中、后采用一 样的方法来应对，其实在现实生活中，危机发生过程中所采用的对策是不同的，对策不能 超前也不能落后与事态的发展，但目前来看，地方政府没有连续的一套应对机制，也就没 有重点，眉毛胡子一把抓，从而丧失了最佳治理时期，造成更大的损失。 最后，政府职能部门淡化责任。有些地方政府部门在公共危机处理中，为了自己的利 益，瞒报或不报现象严重，本着大事化小，小事化无的心态。有的是在危机处理中，逐级 上报灾情而不及时抢救，等待上级的指示。这些都是政府部门的职能不负责任，严重地损 坏了政府形象和危害了社会安全。在问题疫苗事件中，山西省政府极力掩盖事实的真相， 甚至在新闻发布会上仍旧在企图隐瞒事实的真相，导致名誉和威信受损。 3 地方政府应对公共危机的措施近些年来，我国已经处理了不少公共危机事件并积累了很多的经验，但是问题仍旧存 在。对公共危机的快速反应，成为处理此类事件的核心环节，也是地方政府应变能力的重 要体现，但是在面对紧急事件时，我国行政管理上的弊端就暴露了出来，一是我国地方政 府权力部门化，部门权力利益化，办事途径审批化，审批方式复杂化，有利益各部门拼命 抢，有责任往上推，都等着高层来决定。在这种体制下，一级部门在遇到公共危机时在一 4 定程度上失去了对某些部门的有效控制能力。而某些部门利益最大化，将权力的行使与自 身的利益纠缠在一起，在处理方式上习惯层层审批，总是等待着上级的意见，该负的责任 谁也不清楚，行政审批的复杂化，又导致正常工作效率低，遇到特殊危机，更缺乏足够的 能力去处理，一遇到危机就马上显露出缺乏快速反应的能力。 另一个原因是，由于地方 政府职能没有划分清楚。在许多事项管理上条块分割严重。从整个体制上看，在危机时刻 对一些重大事项谁负责，对谁负责的问题，谁也不清楚。即便中央地方政府下令，各级地 方政府各个部门之间也可能难以有效协调——大家都是一亩三分地，各管各的，利益拼命 争，责任拼命推，一直推到中央发话才行的通。本级地方政府与上级主管部门经常产生分 歧，那么宝贵的时间便转瞬即逝，发生更严重的情况。导致危机没有“机” ，只有“危” 。 所以迫切需要集中统一的领导体制。 [7] 1 转变领导体体制指体系架构，一个相互作用，相互制约的互动关系模式。有效的公共危机管理离 不开系统，完善的公共危机管理体制建设。在当前环境下，由于公共危机具备突发性，不 确定性，危害性等特征，要求公共危机管理体制呈现出不同与一般的管理体制特点，而领 导体制是公共危机管理体制最重要的一环。集中统一的领导体制要以一定的行政区划为单 位，凡在此地发生的公共危机事件都应当有当地地方政府统一进行管理，甚至有必要设立 专门的公共危机管理机构，由于机构的复杂可能仍旧会导致反应变慢，所以，我个人认为 应实行松散的委员制， 委员们依部门的情况， 有各个部门的正职领导或者是副职进行兼任， 并且主要有本级地方政府主管，本部门发生公共危机事件，马上启动危机管理机制，有兼 任危机管理的领导要放下手头的一切公作进行危机的处理工作，首先要向上级主管部门汇 报情况，上级部门要向本级地方政府汇报情况，然后上级部门所在的地方政府要督促下级 发生公共危机的地方政府对发生危机的部门进行资源的支持，每一级的部门都要设立专门 的危机管理机构按照以上的机制进行运作。危机管理委员制的临时机构要依照有关法律， 行政法规和各自的职责，负责相关类别的突发事件的应急管理工作，如卫生部门，公安部 门负责相关类别的突发事件以及部门应急预案的起草与实施。当危机爆发时，这些相关部 门则在应急管理机构的统一指挥下参与危机处置工作。在这样的领导体制下，便可以杜绝 瞒报情况的发生，并且可以提高危机处理的速度和效果。 为了使这种领导体制更好的发挥作用应该注意的是：一是各部门的地方政府职权要划 分清楚，公共卫生部门发生危机事件要有卫生部门负责，进行管理的地方政府要给部门更 多的权力，因为本部门的情况还是本部门较为熟悉和较专业，要在划分中不留死角，危机 要都能找到该为之负责的相关部门。对于交叉的情况要两个部门协商，只能有一个部门进 行管理，其他只是一个配合的角色。二是要建立切实有效的责任制，将责任落实到每一个 工作机构和工作人员，通过实践调整，明确各项责任。立法要跟得上，责任清晰，奖惩分 明对领导体制的建立有着积极的意义。三是要对危机管理进行有效的监督，监督是公共危 5 机管理有效展开的保证，也有利于危机后期的总结。上级地方政府可以派出专门的督导组 进行危机领导责任的检查，明确各部门应负的责任，还可以通过人大政协的走访，视察进 行监督。 总之，在这样的一个领导体制下，地方各相关部门应该有一定的权力，地方政府应该 在危机处理过程中充分发挥指导作用， 但不能起代替作用， 毕竟各部门有自己的专业特点。 地方政府不可能事无巨细。 2 建立危机应对流程现在日益复杂的公共危机， 地方地方政府除了要有一个高效， 快速反应的领导体制外， 建立一套科学，高效的公共危机管理机制实属必要。机制是指一个工作系统的组织或部 分之间相互作用的过程和方式，建立机制要在平时的危机防御，危机发生初，危机发生 时，危机发生后这样一个动态过程来考虑。[8] 1 平时的危机防御 一是“凡是预则立，不预则废” ，防患于未然，建立并完善危机防御机制刻不容缓。 危机防御是指以地方政府为主的公共部门，根据本国或本地区有关情况或者是有关危机现 象的过去和现在的数据，情报，和资料，运用逻辑和科学的预测方法技术，对某些危机现 象作出约束性的条件，未来发展趋势和演变规律等作出科学的估计与判断。任何危机事件 的发生都有征兆，差别只是在于征兆的明显程度，如果能够捕捉到这些征兆，便可以有针 对性的采取防范措施，有效的控制事态的发展，避免或者是最大程度的限制公共危机所带 来的损失。在这里主要内容是<1 建立健全相关法律法规，把危机管理法制化，让紧急情况 的管理权，认定，所负的法律责任都有法可依。<2 制定健全预案体系，必须遵循预见性， 可行性，全面性的基本原则，目前政府虽然有预案，但是可操作性不强。 <3 完善各项基 本资料的储备，建立公共危机的物质保障。包括信息通信设备，医疗卫生设备，公共安全 设备等。 二是加强危机教育。危机教育可以降低恐慌和愚昧，所以必须增强危机教育意识，虽 然许多危机无法预测，但是地方政府应加强危机教育意识。世界上很多危机教育都是“从 娃娃抓起” ，在平常的危机管理过程中，要通过各种媒体宣传和普及各种科学的救灾和自 救知识，以及其他必要的科学知识，在学校和社区要开设防治危机的教育和培训课程，进 行全民普及教育。开展危机的群防训练，提高公民的心理承受能力，一旦遇到突发事件， 做到临危不乱，临危不惧。加强心理健康教育和辅导，通过心理咨询，心理训练和治疗等， 提高其应急能力和耐压能力。 2 危机发生初的应对 当有了以上机制后，并不能保证危机就不发生，因为要想在这样一个经济转轨与社会 转型以及经济制度，政治制度，法律制度都存在制度变迁的社会环境下不发生公共危机， 6 [9] 是不可能的。对待危机不是有没有的问题，而是该如何对待的问题。 一是在危机发生之初的应对尤为重要。特点是要求在不确定性极高的情况下做出准确 决策，否则，后果不堪设想，其基本要求是要在时间紧迫，信息有限，资源有限的情况下 做出危机决策，准确判断危机问题的性质，直接原因以及可能导致事态恶化的因素，组成 各个部门的临时危机管理机构要勇于承担风险和责任，视情况在第一时间上报上一级管理 部门，向上一级管理部门请示并做好思想和物质准备，在第一时间介入危机的管理工作。 有些公共危机在发生之初就可以处理和避免，而在通常情况下，当地方政府知道事件的时 候危机已经大面积爆发。 所以在这样一个初级阶段， 迅速确定对此该负责任的机构和部门， 能在初级阶段就化解就尽量化解是这一阶段的主要任务。 二是扼杀流言。流言通常是公共事件的“副产品” ，在缺少可靠信息，在不安和忧虑， 在社会处于危机下流言便产生和传播。流言是在事件发展过程中影响人们心里稳定的重要 因素。而流言的特点决定了其传播速度快，负面影响广，对心里稳定冲击大，已被人们接 受和夸张性传播，更易引起心理恐慌而导致公众的较为广泛性的非理智行为，在面对危机 事件时，人们易产生难以防御，难以摆脱的心理。并伴随相应的逃避，寻求保护等一系列 非理智行为，例如争抢保护物品，盲目的攻击他人等，这类行为又会传播，影响他人，进 一步强化恐慌。[10]所以在这样一个阶段下，管理机构应该增加透明度。信息公开，有利于 凝聚人心，稳定社会；反之，信息封闭，必然导致延误危机处理，疫情蔓延，人心恐慌， 社会不稳，其机构的形象严重受损。在这一阶段主要任务是防止流言导致更大的恐慌。并 且准备进行干预。 3 危机发生时的应对 一是迅速调查情况和收集信息，作为应对决策的基础，过去，我们主要是有地方政府 出面以内部的方式进行处理和应对，很少吸纳多方主体参与，而在本文论述中，是把有关 部门做为主体的，但有关部门也并不是单独行动就可以解决掉问题的，而应该更多的依靠 广泛的社会参与，因为公共危机所牵涉的范围及幅度很广，这时，本级地方政府就应该最 大程度的协助危机所负责的有关部门，给部门以最大限度的帮助， ，需要其他相关部门配 合时，要督促其他部门给物质和人力资源上的支持，由于时间紧迫需要快速决策，因此不 要采纳大规模的组织决策方式，而采取多方核心或者职业人员的小团体决策模式。因此， 在这个阶段，要使其它主体参与进来，包括媒体，非盈利型组织，社区，企业，市民和国 际组织等多元主体有序的参与到公共应急决策程序之中，运用现代的信息与网络技术为更 高效快捷的做出应急决策而形成的一个彼此依赖，共享权力的动态的运行过程与方式，在 全球化的今天，多主体参与已经成为一个不可逆转的趋势。[11]但是，要注意的是多主体并 不是每个主体都是平等的分享权力，没有重点，而是要以一个为重点，其它多主体积极参 与。 二是在应对公共危机的过程中要把信息向外界公布做为重中之重。成立负责危机应对 的专门机构，召开新闻发布会，提前准备有关资料和确定新闻发言人。公共危机管理机构 7 能通过大众传播媒介及时的，有针对性的发布信息对于制止流言降低恐慌心理是唯一有效 的办法。 事实上多元化的传播渠道在散播消息时，地方政府仍然是最具掌控能力的权威 角色，要尽力协助有关部门的危机管理机构发布信息，当社会共同面临，安全，健康，利 益的危机时公众对为危机的关注度会大大提高，此时地方政府如果能够协助有关部门。利 用网络，手机短信，电子邮件等形式来传达信息以及目前的进展情况，在很大程度上会较 少公众的不安全感，这就有利于在危机降临时去建构一个稳定的，良性互动的社会环境。 如果情况必要，地方政府应每天半天一次，或者是每天一次定时公布信息，地方政府越是 不情况说的清楚，措施说的明白，其信誉度就越大，流言传播的可能性就越小。自然，社 会也就因此把损失降到最小。把信息进行封锁不仅无助于危机的解决，而且还可能导致对 地方政府的信任危机，地方政府信息公开的程度与公民对地方政府的信任程度是成比例 的。及时的发布信息，是最佳的选择。 4 危机发生后的应对 公共危机爆发结束后，并不意味着危机管理过程的结束，其善后管理是整个公共为危 机管理机制的重要环节，包括以下内容：恢复与重建；调查与评估；学习与改进。 公共危机平息后，需采取措施消弭其造成的危害，做好恢复重建工作。其重建工作不 仅是事后的物质重建，修复受损的公共设施和社会财产，还包括对危机过后民众的心理恢 复和干预，对经历过危机的人进行心理干预，帮助当时人能够正视危机，回避一些应激性 境遇，避免给予不恰当的保证，督促当时者接受帮助和治疗。 而调查和评估可以帮助了解掌握重建成本，而且是吸取经验教训的重要环节，在公共 危机管理善后管理中，较理想的情况是有第三方独立调查机构来对危机管理的效果进行调 查评估，并将结果公之于众，不过目前我过尚未设立此类型的独立调查制度和机构，而且 在公布公共危机处理调查评估方面也有待改善。 对公共危机的应对主体来说，每次的公共危机都是一次总结学习的机会，公共危机管 理中的学习机制，是总结经验教训，对现有制度的缺陷进行完善，发现政策失误进行改进， 建立危机预案，或是修订原有危机预案，甚至可以把是按作为组织变革的重要契机。 [12] 3 完善法律法规来促进以上转变和流程的执行有了转变领导体制和危机应对流程两个重要的措施，如果没有强有力的法律来保障实 施，那么在具体执行过程中就会产生问题。在日常生活中，有很多情况下是有了很好的方 法以及应对措施，但是效果却不是很好，其原因是由于没有强制力的法律来保障，成为一 纸空文，上面说的一套下面做的一套。所以，就要建立起相关法律，使危机的管理法制化， 使领导体制转变，危机应对流程的建立有法可依，这样在地方上就可以很快的实施下去， 并且阻力会相对较小。对不执行法律法规的组织和个人，要追究其责任，建立领导负责制 的制度，加快危机有效管理的进程。 地方政府对公共危机的有效管理是地方政府执政能力的重要体现，我国是一个地域辽 8 阔人口众多的国度，再加之正处在转型期各种人为和非人为造成的危机事件会越来越多， 如何有效合理的处理此类事件，这是地方政府的需要面对的问题。目前问题虽然存在，但 是我国地方政府仍旧取得了很多的成就，在中央政府的带领和指导下。笔者相信，我们有 理由、有条件取得更大的进步。 9 参考文献：
