政府会计研究十年

我国政府会计的历史最早可以追溯到上古时期。在文字出现之前，我们就用符号、图画记录狩猎的收获。在我国历史上的很长一段时间内，会计主要用来管理国家层次上的财政收入与支出，而民间所用的会计一直是比较简单的，直到元朝时。一、中国原始社会末期的会计。随着社会分工的发展和劳动产品的分配、交换及消费等问题凸现，“计数”逐渐成为社会生活的必要，人们逐渐形成数量观念，并尝试着以实物、绘画、结绳、刻契等方式来表现经济活动及其所反映的数量关系。由实物记事（计数）、绘画记事（计数）、结绳记事（计数）、刻契记事（计数）等方式所体现的原始计量记录行为基本代表着同时期的“会计”行为，或者说，原始计量记录行为是会计的萌芽状态，成为会计的直接渊源。二、奴隶社会时期的会计。西周国家设立“司会”一职对财务收支活动进行“月计岁会”，又设司书、职内、职岁和职币四职分理会计业务，其中司书掌管会计账簿，职内掌管财务收入账户，职岁掌管财务支出类账户，职币掌管财务结余，并建立了定期会计报表制度、专仓出纳制度、财务稽核制度等。这表明大约在西周前后，我国初步形成会计工作组织系统。当时已形成文字叙述式的“单式记账法”三、春秋以至秦汉的会计。在会计原则、法律、方法方面均有所发展。孔子提出了中国最早的会计原则：“会计当而已矣”，意思是会计要平衡、真实、准确。秦汉时期，中国在记账方法上已超越文字叙述式的“单式记账法”，建立起另一种形式的“单式记账法”，即以“入、出”为会计记录符号的定式简明会计记录方法。它以“入-出=余”作为结算的基本公式，即“三柱结算法”，又称为“入出（或收付）记账法”。西汉时采用的由郡国向朝廷呈报财务收支簿——“上计簿”可视为“会计报告”的滥觞。南北朝时期，苏绰创造“朱出墨入记账法”，规定以红记出、以墨记入。四、唐宋时期时期的会计。我国会计理论与方法进一步推进。首先，产生了《元和国计簿》、《太和国计簿》、《会计录》等具有代表性的会计著作。创立了“四柱结算法”。所谓“四柱”，是指旧管（上期结余）、新收（本期收入）、开除（本期支出）和实在（本期结存）四个栏目。这种结算法把一定时期内财务收付的记录，通过“旧管+新收=开除+实在”这一平衡公式加以总结，即可检查日常记录的正确性，又可分类汇总日常会计记录，使之起到系统、全面和综合的反映作用；可以说，“四柱结算法”的发明把我国的簿记发展提到一个较为科学的高度。四柱结算法中四柱平衡关系形成了会计上的方程式，这不仅成为我国传统的中式记账法(中式簿记)的一个特色，而且在世界范围内也一直沿用下来。最后，在宋代建立了我国会计史上第一个独立的政府会计组织——“三司会计司”，综合天下财赋收入，提高了会计机构的地位。宋代的会计凭证可分为收入与支出两类，皆有正副两联，凭证和账簿都作为重要档案一起由专吏负责长期保存。五、元代的会计。元代承袭旧制，在会计方面无大发展。至明代，政府颇重会计报表，要求按旧管、新收、开除和实在四柱编报，报表逐级汇总上报，国家对报表有统一的编报格式和上报日期。明代代表性会计著作是《万历会计录》，按旧额、见额、岁入、岁出汇录了人户、田粮、军饷、俸禄及各种税收和交通运输等统计资料，编排井然有序，数据先后可循，并突出了财政收支项目的对比关系，便于分析研究。六、明末清初时的会计。明末清初之际，中国又出现了一种新的记账法——“龙门账法”。此帐法是山西人傅山根据唐宋以来“四柱结算法”原理设计出的一种适合于民间商业的会计核算方法，其要点是将全部账目划分为进、缴、存、该四大类。“进”指全部收入，“缴”指全部支出，“存”指资产并包括债权，“该”指负债并包括业主投资，四者的关系是：该十进=存十缴，或进一缴=存一该。到了清代，会计制度又有新的突破，即在“龙门帐”的基础上设计发明了“四脚账法”。四脚账是一种比较成熟的复式记账方法，其特点是：注重经济业务的收方（即来方）和付方（即去方）的账务处理，不论现金收付事项或非现金收付事项（转账事项）都在账簿上记录两笔，即记入“来账”，又记入“去账”，而且来账和去账所记金额必须相等，否则说明账务处理有误。这种账法的基本原理已与西式复式记账法相同。清末，随着西式会计的引入，中式会计趋于衰落。总而言之，中国古代会计制度经历了文字叙述式到定式表达式、从单式簿记到复式簿记的演变过程。单式簿记经历了从三柱结算法到四柱结算法的沿革，而复式簿记则经历了从龙门账法到四脚账法的演进。

中国会计学会第八次全国会员代表大会于2014年1月11日在北京国家会计学院举行。财政部部长助理余蔚平在会上做重要讲话，勾勒出未来一段时间中国会计改革的七大任务。余蔚平称，当前和今后一个时期，财政部将进一步推动企业会计准则与国际持续趋同，深度参与国际准则的制定，相应完善我国准则体系;推进管理会计体系建设;推进政府会计改革，研究建立政府会计标准和权责发生制的政府财务报告制度;继续完善并有效实施企业内部控制规范和行政事业单位内控规范;全面提升会计信息化水平;继续实施会计人才战略，建立和完善会计人才能力框架和评价体系;推动会计师事务所转型升级和注册会计师行业持续规范加快发展。对此，本报记者进行了梳理。任务一深度参与国际准则的制定，相应完善我国准则体系 会上，余蔚平提出：自2007年以来，为适应我国经济社会发展和走出去战略，我国会计改革不断深化，全面推进，我们建成并实施了与国际财务报告准则相趋同的企业会计准则体系;从国际的情况看，自2008年金融危机爆发以来，为响应G20会议关于建立一套全球统一的高素质会计准则的倡议，国际会计准则理事会正在对现有准则体系进行重大改革，并大力推进国际准则的趋同和采用。 余蔚平指出，完善我国的会计准则体系并与国际准则趋同，是下一阶段会计改革的第一要义，其中最重要的是在国际准则修订过程中掌握话语权。 在本次大会召开之际，财政部部长楼继伟也专门就学会工作和未来发展做出重要指示，提出要以开放的胸襟和国际视野，学习借鉴国际先进理念和方法，积极参与会计国际事务和国际规则的制定，提升我国会计界在国际上的话语权和影响力。 对此，参加中国学会会议的专家建议，一方面，从国际上看，要在我国多年会计改革的坚实基础上，积极参与国际会计准则理事会的工作，包括继续派员参加理事会工作，积极参与从理事会、受托人、咨询委员会、解释委员会到未来的项目工作组等各个层面的工作，并积极参与准则的研究制定和修改工作。 另一方面，要积极完善相关配套体系建设，推动与国际趋同的企业会计准则在中国得以发展和实施。 任务二推进管理会计体系建设 余蔚平在会上指出，当前和今后一段时期，要着力推进管理会计体系建设。管理会计是从传统会计中分离出来与财务会计并列的，着重为企业改善经营管理、提高经济效益服务的企业会计分支。 在管理会计领域，我国理论界与实务界做了诸多探索和有益尝试。管理会计已逐步从数量、定额管理过渡到成本、价值的管理，从项目、部门管理演变为全面管理、战略管理。但也要看到，目前我国的管理会计在实践运用、信息化水平等方面相对滞后，公众尤其是企业管理者对管理会计认可度也较低。 不过在2013年，管理会计的发展已经有了突破，楼继伟多次提出要大力发展管理会计。2013年9月，财政部印发了《企业产品成本核算制度(试行)》，可以说是加强管理会计工作的先行探索。余蔚平部长助理11月15日在企业产品成本核算培训班上的讲话时明确指出，会计在经济建设中的基础作用表明，推动经济转型，会计大有可为、大有作为，特别是管理会计，在企业管理乃至经济管理中具有基础支持、战略支撑作用，推进包括成本制度在内的管理会计改革，释放管理因素在经济转型中的巨大潜力，有利于打造中国经济升级版。以成本管理为重要内容的管理会计，通过面向企业内部管理活动，渗透到企业组织的各个部门和各个层面，为企业开展战略规划、经营决策、业务计划、过程控制、业绩评价等管理活动提供相关信息和科学方法，能够有力促进企业管理升级，切实增强企业的价值创造力。 余蔚平介绍，财政部已将管理会计列入今后会计改革与发展的重点方向，并将加强管理会计制度建设，加快人才培养。 此次大会的与会代表建议，推进管理会计体系建设，要从理论研究、实践运用、信息化水平等方面展开工作。 首先，引导理论界加强对国内外管理会计理论成果的系统研究，培养管理会计专业人才，适时推出中国注册管理会计师项目，并将管理会计纳入大中型企事业单位和会计领军人才的培养体系。加强宣传教育工作，提高社会公众对管理会计重要性的认识。 其次，要鼓励部分企业率先运用管理会计理论有效指导企业经营实践，并对其经验进行总结，实现实践、理论和政策之间的良性互动。 最后，管理会计与会计信息化密不可分，会计信息化的发展将财务人员从繁琐的账务处理中解放出来，大量的信息采集使管理会计的理念和方法得以践行。 记者还注意到，中国会计学会在其2014年的培训计划里，就有意识地将管理会计的有关内容列入其中。 任务三推进政府会计改革 余蔚平在会上指出，要推进政府会计改革，研究建立政府会计标准和权责发生制的政府财务报告制度。 此前，在党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就明确提出，“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机。”这为我国下一阶段政府会计改革指明了方向。 一般而言，政府会计主要包括两个方面的内容：一是反映政府预算情况的政府预算会计，二是反映政府财务活动的政府财务会计。我国目前只有反映政府收支状况、资金使用情况的是政府预算会计，尚未建立完善的政府财务会计制度。目前关于政府会计的范围界定也有分歧，广义的政府包括事业单位、行政单位和一些公立的非营利组织，狭义的政府仅指行政机构。 2012年年底，财政部制定了新的《行政单位财务规则》《事业单位会计准则》和《事业单位财务规则》，提出了部门预算、国库集中支付、政府采购、绩效管理、票据管理等改革的相关规定，并扩大了适用范围。 2013年以来，政府会计改革进程不断推进，财政部相继修订了中小学、高等院校、科学事业单位、彩票机构等事业单位会计制度。 记者从中国会计学会了解到，会计学会密切关注政府与非营利组织的会计改革问题，并组织本领域专家学者深入研究的基础上，提出了政府会计改革的基本思路，其理论观点和研究报告已经提交给了财政部，得到部领导的重视并批转有关部门进行参考。 推进我国政府会计改革，重点在于建立权责发生制的政府综合财务报告制度。值得关注的是，《事业单位财务规则》中首次提出了“部分行业根据成本核算和绩效管理的需要，可以在行业事业单位财务管理制度中引入权责发生制”。由此，从行政事业单位会计改革入手，我国的政府会计改革迈出了重要步伐。 对于目前我国政府会计制度存在的具体问题，专家指出，目前我国还没有实行政府财务报告制度，政府的债权、债务、资产等财务状况不能得到全面的反映。此外，政府会计信息传播形式过于简单，造成政府财务状况透明度不高。 任务四继续完善并有效实施内控规范 余蔚平在会上指出，继续完善并有效实施企业内部控制规范和行政事业单位内部控制规范。2010年5月，财政部制定了现行的《企业内部控制规范》，旨在促进企业建立、实施和评价内部控制，规范会计师事务所内部控制审计行为。另外，财政部还会同证监会、审计署、银监会、保监会制定了《企业内部控制应用指引》，《应用指引》针对组织架构、发展战略等18项具体内容对企业内部控制做出了规范。 2012年11月，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》，旨在进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，并要求我国行政事业单位自2014年1月起实行。 双管齐下，足见近年来财政部等有关部门对内部控制的重视。但专家指出，法规层面的内控规范体系更多是方向性、原则性、指导性的，不可能包罗所有内容。此前的内控规范体系留了很多接口，为更具体的、更具有可操作性的行业内控操作指南的出台奠定了基础。 实际上，财政部也正是这么做的，例如2013年12月财政部印发的《石油石化行业内部控制操作指南》，指导不同规模、不同产业链中的石油石化行业企业，开展企业内部控制体系的建立、实施、评价与改进工作。由此可见，在企业内控规范和行政事业单位内控规范广泛实行的前提下，财政部等有关部门将进一步加强分行业指导，出台更具有参考性和操作性的各行业内部控制操作指南，引导我国企业和行政事业单位的内部控制制度日臻完善并得以践行。专家指出，这是内控核心理念的具象化，也便于企业管理者真正利用内控规范解决问题。 记者还从中国会计学会了解到，为配合企业内部控制规范的制定，中国会计学会以专题招标和定向委托的方式，由内部控制规范的起草人员和相关专家联合牵头，组织强大的研究团队开展深入研究，形成了多项成果。其中，“金融行业内部控制”等14项研究成果结集出版;“企业内部控制鉴证准则研究”等34个项目提交给了主管部门参考。 任务五全面提升会计信息化水平 余蔚平在会上强调，未来要全面提升企业会计信息化水平。 所谓企业会计信息化，是指企业利用计算机、网络通信等现代信息技术手段开展会计核算，以及利用上述技术手段将会计核算与其他经营管理活动有机结合的过程。 从会计电算化到会计信息化，其间发展已有20年的历史。从1994年财政部印发《会计电算化管理办法》等规章开始，中国企业会计信息化迅速发展。近年来，财政部多次推动或鼓励上市公司和非上市大中型企业执行采用XBRL编报财务报告，算是对提升会计信息化水平的有益探索。 2013年12月，财政部制定了《企业会计信息化工作规范》，将会计信息化推广至全国企业，也使中小企业会计信息化工作有了标准和规范。《工作规范》一方面对会计软件和服务在会计准则制度、会计科目和编码、记账功能等方面提出了具体要求;另一方面对企业会计信息化做出了规范，明确了可以不输出纸面资料的会计资料的具体条件。此外，《工作规范》还对防篡改机制、电子备份制度、索引体系等提出了具体要求。 目前，我国会计信息化水平不高，基础比较薄弱，尤其是在占市场主体的中小企业间，普及度有限。 专家指出，会计信息化对会计从业人员职业道德素质、业务素质、知识素质等提出了更高的要求。如何培训和考核财务人员熟练、准确操作财务软件，将提上工作日程。 专家提出，企业会计信息化的焦点问题在于会计资料安全，下一阶段提升会计信息化水平的重点应在于保障会计资料安全，确保以远程访问、云计算等方式提供会计软件的供应商在技术上保证客户会计资料的安全、完整。另外，会计信息化改变了原来的一些比较有效、相对安全的内控措施，如何在会计信息化条件下，完善内控制度和管理制度体系，也需要引起注意。 任务六建立和完善会计人才能力框架和评价体系 余蔚平在会上指出，继续实施会计人才战略，建立和完善会计人才能力框架和评价体系也是我国未来会计改革的重大任务之一。会计人才是我国人才队伍的重要组成部分，是维护市场经济秩序、推动科学发展、促进社会和谐的重要力量。 2010年，财政部制定了《会计行业中长期人才发展规划(2010—2020年)》，提出了十年内我国会计人才发展的战略目标，对2020年的会计队伍规模、会计人才素质和结构等做出了具体的、量化的规划。 其中，全国会计领军(后备)人才工程卓有成效。2005年9月，财政部印发《财政部关于开展高级会计人才培训的通知》，正式启动全国会计领军(后备)人才培养工程。 记者从中国会计学会了解到，在七届理事会期间，中国会计学会将高端人才培养作为重要工作之一，坚持“高端引领”，带动会计人才队伍“整体开发”的人才工作思想。其间，学术类会计领军人才培养成效显著，近150名学员参加了学术类领军人才的专业培训。几个月前，财政部从四个系列领军人才中选拔10人，进入再提升工程，学术类有4人成功入选。 尤其值得一提的是，中国会计学会组织实施会计名家培养工程，探索培养一批顶尖会计专家。中国会计学会计划连续10年，每年推出10名左右的会计名家，总结提炼其学术思想，引领学术发展方向，扩大中国会计学者及其学术成果的国际影响。同时，近期，首批入围的10位名家已经产生。 记者认为，建立和完善会计人才能力框架和评价体系，是比较新的提法。这需要会计司、中国会计学会、国家会计学院等多方协作构建和实施该规划。 任务七推动事务所转型升级和注会行业发展 近几年，加快推进会计师事务所转型升级一直是注册会计师行业的主流声音。在此次大会上，余蔚平再次将“推动会计师事务所转型升级和注册会计师行业持续规范发展”列为当前和今后一个时期会计改革的重要任务。 由此看来，会计师事务所的转型升级仍然是今后一段时间内注会行业最重要的议题之一。 在新的一年中，注会行业将以“人才队伍建设年”活动为重点推进行业建设，着力推动行业人才培养体系、机制、方式等取得新的进展和突破，并牵引新业务领域拓展、事务所做强做大、行业信息化战略等深入实施，从而带动行业全面发展。